叶兴庆:以问题为导向推进农业结构性改革


要实现新型工业化、信息化、城市化和农业现代化的同步发展,必须尽快弥补农业现代化的短板。习近平总书记在十二届全国人大四次会议湖南代表团审议时指出,“推进农业供给结构改革,提高农业综合效益和竞争力,是当前和今后一个时期中国农业政策改革和完善的主要方向”。2016年,中央政府第一号文件连续第三年将农业现代化作为关键词列入文件标题。这就明确要求加大创新力度,推进农业供给结构改革,加快农业发展方式转变,走高产高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。按照中央的部署要求,加快完成农业现代化短板的下一步,在于坚持问题导向,按照“供给侧结构改革”的思路,用新的发展观来打击农业发展中突出的矛盾和问题。

农业四大结构性矛盾

经过多年努力,中国农业现代化取得显着成效。但是,我们也必须看到,农业发展中深层次的结构性矛盾没有得到缓解,有些方面还在继续发酵。

一是国际竞争力的下降。尽管中国的粮食产量自2004年以来实现了“连续12次增长”,大多数其他主要农产品也在增长,但中国的农业贸易自2004年以来也出现了“连续12次赤字”,赤字不断扩大。特别是,虽然2015年全国粮食产量达到6214.3万吨,比上年增加1440.8万吨,但年粮食进口量达到1.3亿吨以上的新纪录,比上年增加2500多万吨。产量、进口量和库存“三量增长”的最根本原因是农产品价格的颠倒。以2015年12月为例,大米、小麦和玉米的国内市场价格分别比配额内每吨税后进口价格高出1320元、920元和600元。价格倒置的最根本原因是我国农产品成本高。与美国相比,中国每50公斤大米、小麦和玉米的成本分别高出47.73%、14.75%和112.05%。我国农产品的高成本在于人口多水少的资源禀赋。在中国经济发展水平不高的时候,这个问题并不突出。随着工业化和城市化水平的提高以及劳动力和土地成本的快速增长,中国农业国际竞争力的缺失日益突出。

第二,可持续发展能力下降。与面临严重产能过剩的传统行业不同,农业面临严重产能过剩。目前,我国相当一部分农业生产能力是通过资源和生态环境的透支获得的。化肥和农药的过度使用、地下水的长期过度开采、粮食生产湿地的侵占、池塘养鱼、陡坡农田和沙地的开垦、粮食生产和蔬菜生产中重金属污染农田的使用以及农膜中残留的土壤增加了当前的产量,但这是以牺牲后代的发展基础为代价的。农业生产能力透支带来的后果逐渐显现,导致农业可持续发展能力不断下降。

第三,供需匹配能力下降。在市场机制的作用下,农产品的供求将会自发地联系起来,形成相对稳定的匹配关系。然而,由于农业生产的特点、城市扶持政策和进口体制等因素,我国农产品供需失衡较为严重。专家估计

第四,增加收入和支持的能力下降。为实现2020年城乡居民人均收入比2010年翻一番的目标,要求未来五年农村居民人均收入增长率达到4.8%。为实现居民收入与经济增长的同步,未来五年农村居民人均收入需要增长6.5%以上。为缩小城乡居民收入差距,未来五年农村居民人均收入需要增长6.7%。然而,农民收入的四大来源增长乏力,工资收入的增长并不乐观,原因是农民工人数下降和工资水平上升。受国际大宗农产品价格低廉和国内库存减少的影响,家庭经营收入难以快速增长。受国家财政收入增速放缓的影响,农民通过农业补贴和社会保障转移收入的增速也将放缓。受集体资产存量分布不均和农村集体产权制度改革发放红利所需时间的影响,财产性收入很难成为大多数农村地区收入增长的驱动力。这四种主要的增加收入的力量已经减弱,在未来一段时期甚至可能加剧。

推进农业结构改革的四个关键点

一是发展多种形式的适度规模农业经营。这是应对城乡人口结构变化、农业合作化、农民老龄化和农村空心化的必然要求。这也是提高农业劳动生产率、控制农产品劳动力成本过度上涨、增强我国农业基地竞争力的根本出路。虽然自然资源禀赋决定了中国农业经营规模,特别是土地经营规模,无法达到新世界国家乃至欧洲国家的规模,但我们应该充分认识到推进土地流转集中化,充分发挥适度规模经营在现代农业建设中的主导作用的必要性和紧迫性。加快农村土地承包经营权登记发证工作,推进“三权分立”改革,探索流转取得的农村土地承包经营权登记发证工作,在维护承包人和经营者权益之间找到平衡点。为加快培育新型农业经营主体的政策体系建设,现阶段应重点扶持土地经营规模相当于当地家庭平均承包面积10-15倍、农业收入相当于当地二、三产业工人收入的农户。

二是用绿色生产能力的增长取代边际生产能力的退出。生产成本高于市场长期均衡价格的产能是不健康和不可持续的产能,也是需要市场清算的边际产能。如果外部负面影响被内化,实行全成本核算,或消除国家支持的保护因素,中国农业确实有许多类型的边际生产能力。例如,如果国家没有临时采购和储存,就很难在中国东北不太适合的地区维持一些玉米生产能力。根据产量(销量)补贴目标差价政策实施后,新疆部分低产棉田将不得不停产。另一个例子是,如果把对生态环境的破坏包括在生产成本中,过度使用化肥和农药、开垦陡坡地和湿地、过度开采地下水以及使用重金属含量过高的农田将弊大于利,这是一个典型的需要市场清理的边际生产能力。为了促进这些边际生产能力的有序撤出,有必要找到一个支点,特别是要将外部负面影响内在化,以便那些采用这种生产方式的人将付出代价并被迫撤出。工具

第三,延伸和重组农业产业链和价值链。农业产业链短、农产品加工业与农业产值的比例低、限于挖坑取土、多功能性发挥不足是我国大部分地区农业的薄弱环节。这不利于扩大农业的就业和增收效应,也不利于提高整个农业产业链的竞争力。在总结日本“六大产业”和中国农业产业化经验的基础上,推进以农业为基础的农村“一、二、三产业”一体化发展,提高农民共享比例。按照有利于农业产业链延伸的方向,推进农产品加工业转型升级,加强农产品流通设施和市场建设,大力发展休闲农业和乡村旅游。按照有利于农民分享增值利益的方向,完善农业产业链与农民利益挂钩机制,支持农业产业化龙头企业建设稳定的原材料生产基地,为农民提供贷款担保,补贴农民参加农业保险,支持合作社发展农产品加工流通和直供直销,引导农民自愿参股龙头企业和拥有土地经营权的合作社。

第四,发布正确的市场和政策信号。为了促进农业结构调整和转型,必须充分发挥市场信号导航灯和政策信号指挥棒的作用。我们要以减少价格扭曲、纠正资源错配为方向,坚持市场化改革和保护农民利益并重的原则,坚持“按品种实施、循序渐进”,稳步推进农产品价格形成机制和收储制度改革。我们将继续执行大米和小麦的最低购买价格政策,但我们将加强政策的灵活性,改变价格只会上涨而不会下跌的僵化预期。积极稳妥推进玉米购销体制改革。在价格由市场和资源配置决定的基础上,将考虑农民的合理利益、财政负担能力和产业链协调发展等因素,建立玉米生产者补贴制度。无论是把对粮食农户的直接补贴、良种补贴和农业生产资料综合补贴结合起来,还是建立农业信贷担保体系,还是发展农村普惠金融和完善农业保险制度,政策取向都是注重提高农业质量的效率和竞争力,向新型管理机构倾斜, 和环境友好的生产方式,农业政策的转变应导致农业发展方式的转变。

(作者是国务院发展研究中心农村部部长兼研究员)